Sebuah Tinjauan Yuridis
Oleh: David Santosa, S.E., S.H., C.PT., C.LO., C.Med.
Advokat | Mediator
RAMAI diperbincangkan belakangan ini mengenai Program Makan Bergizi Gratis (MBG) yang merupakan salah satu program unggulan Presiden Prabowo Subianto sejak masa kampanye Pemilihan Presiden. Program tersebut akhirnya diwujudkan dan mulai dilaksanakan pada tanggal 6 Januari 2025 dengan tujuan meningkatkan status gizi masyarakat, khususnya anak-anak sekolah, ibu hamil, ibu menyusui, dan balita, sekaligus sebagai salah satu upaya menekan angka kemiskinan dan meningkatkan kualitas sumber daya manusia Indonesia.
Pada tahap awal pelaksanaannya, program ini masih berada pada fase uji coba sehingga jumlah penerima manfaat masih terbatas. Meskipun demikian, respons masyarakat, khususnya para siswa penerima manfaat, sangat positif. Melihat hasil uji coba yang dinilai berhasil, pemerintah kemudian memperluas pelaksanaan program tersebut secara nasional.
Dalam rangka menjaga agar penyelenggaraan MBG tidak berorientasi pada keuntungan semata, pemerintah menetapkan bahwa mitra penyelenggara harus berbentuk yayasan. Kebijakan tersebut dimaksudkan agar penyelenggara tidak semata-mata mengejar keuntungan, tetapi juga memiliki tanggung jawab sosial serta ikut mengawasi keberlangsungan program.
Pergantian Kepemimpinan BGN dan Lahirnya Kebijakan Baru
Terlepas dari dinamika perjalanan Program MBG, terjadi pergantian kepemimpinan pada Badan Gizi Nasional (BGN). Setelah muncul perkara dugaan tindak pidana korupsi yang menyeret sejumlah pejabat BGN, beberapa pihak telah ditetapkan sebagai tersangka oleh aparat penegak hukum. Dengan tetap menghormati asas praduga tak bersalah karena proses hukum masih berjalan, pergantian kepemimpinan tersebut kemudian diikuti lahirnya sejumlah kebijakan baru di bawah Kepala BGN yang baru.
Beberapa kebijakan yang menjadi perhatian publik antara lain:
- Tidak lagi mengejar target kuantitas penerima MBG;
- Moratorium pembangunan SPPG baru;
- Fokus perluasan MBG di daerah 3T;
- Prioritas kepada kelompok 3B.
Berbagai kebijakan tersebut memunculkan pro dan kontra di masyarakat. Salah satu yang paling banyak mendapat sorotan adalah perubahan target penerima manfaat.
Kepala BGN menyampaikan bahwa target penerima MBG tahun 2026 kemungkinan tidak lagi mencapai 82,9 juta penerima sebagaimana rencana sebelumnya, dengan alasan bahwa kualitas pelaksanaan program lebih penting daripada kuantitas penerima manfaat.
Pada prinsipnya, tidak ada yang salah dengan orientasi peningkatan kualitas. Namun persoalannya bukan terletak pada pilihan antara kualitas atau kuantitas, melainkan pada bagaimana suatu perubahan kebijakan dilakukan tanpa mempertimbangkan sistem yang telah dibangun sebelumnya.
Target 82,9 juta penerima bukanlah angka yang muncul secara tiba-tiba. Target tersebut menjadi dasar perencanaan nasional, mulai dari pembangunan Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG), pengadaan sarana dan prasarana, perekrutan tenaga kerja, hingga investasi yang telah dilakukan para mitra. Oleh karena itu, perubahan arah kebijakan seharusnya juga mempertimbangkan konsekuensi hukum maupun ekonomi yang timbul terhadap pihak-pihak yang telah beritikad baik melaksanakan komitmennya.
Surat Edaran yang Menimbulkan Polemik
Polemik semakin mengemuka setelah diterbitkannya Surat Edaran Nomor 12 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Operasional SPPG pada Periode Hari Libur.
Dalam angka 3 surat edaran tersebut dinyatakan bahwa:
"Selama periode hari libur, insentif fasilitas SPPG tidak diberikan."
Ketentuan tersebut langsung mendapat penolakan dari banyak mitra penyelenggara MBG karena dinilai bertentangan dengan Perjanjian Kerja Sama (PKS) yang telah ditandatangani bersama antara Pejabat Pembuat Komitmen dengan penerima bantuan pemerintah.
Padahal dalam PKS sama sekali tidak terdapat ketentuan bahwa insentif fasilitas SPPG dihentikan ketika terjadi libur sekolah.
Sebaliknya, Pasal 3 ayat (2) huruf c PKS justru mengatur bahwa insentif fasilitas diberikan sebesar Rp6.000.000 per hari.
Insentif tersebut pada hakikatnya bukanlah pembayaran atas makanan yang didistribusikan, melainkan merupakan kompensasi atas penyediaan fasilitas SPPG yang telah dibangun lebih dahulu oleh mitra. Para mitra telah mengeluarkan investasi yang tidak sedikit, bahkan dalam banyak kasus mencapai Rp1 miliar hingga Rp2 miliar, untuk menyediakan gedung, dapur, kendaraan operasional, peralatan, serta seluruh sarana pendukung lainnya.
Dengan demikian, insentif tersebut dapat dipandang sebagai kompensasi atas kesiapan fasilitas yang tetap tersedia, terlepas dari ada atau tidaknya pendistribusian makanan pada hari tertentu.
Bertentangan Dengan Petunjuk Teknis BGN
Ketentuan dalam Surat Edaran tersebut juga bertentangan dengan Keputusan Kepala Badan Gizi Nasional Nomor 401.1 Tahun 2025 tentang Petunjuk Teknis Tata Kelola Penyelenggaraan Program MBG Tahun Anggaran 2026.
Dalam Bab III angka 6 secara tegas disebutkan bahwa insentif fasilitas SPPG diberikan sebesar Rp6.000.000 per hari selama enam hari kerja setiap minggu.
Bahkan huruf b secara eksplisit menyatakan:
Besaran insentif tidak terpengaruh oleh hari libur pendistribusian MBG, baik hari libur nasional, cuti bersama maupun libur sekolah, sehingga insentif tetap dibayarkan.
Artinya, secara normatif justru petunjuk teknis telah mengantisipasi adanya hari libur sekolah dan tetap menjamin pembayaran insentif.
Dengan demikian, muncul pertanyaan mendasar “atas dasar hukum apakah Surat Edaran tersebut dapat menghapus hak yang telah dijamin dalam Petunjuk Teknis maupun Perjanjian Kerja Sama?”
Tinjauan Yuridis
Dari perspektif hukum perdata, Perjanjian Kerja Sama yang telah ditandatangani memenuhi ketentuan Pasal 1313 dan Pasal 1320 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata mengenai sahnya suatu perjanjian.
Konsekuensi hukumnya diatur secara tegas dalam Pasal 1338 KUH Perdata yang menyatakan bahwa:
Semua perjanjian yang dibuat secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya.
Asas tersebut dikenal sebagai pacta sunt servanda, yaitu setiap perjanjian wajib dihormati dan dilaksanakan oleh para pihak.
Pasal yang sama juga menegaskan bahwa suatu perjanjian tidak dapat ditarik kembali secara sepihak, melainkan hanya dapat diubah berdasarkan kesepakatan kedua belah pihak.
Fakta bahwa PKS sendiri telah mengatur mekanisme perubahan melalui Pasal 11, yakni perubahan hanya dapat dilakukan melalui adendum atau amandemen yang disepakati bersama, semakin memperjelas bahwa perubahan substansi hak dan kewajiban para pihak tidak dapat dilakukan hanya melalui Surat Edaran.
Dengan demikian, apabila terdapat perubahan yang mengurangi hak mitra tanpa adanya adendum ataupun persetujuan para pihak, maka kebijakan tersebut berpotensi menimbulkan persoalan hukum karena bertentangan dengan isi perjanjian yang telah disepakati.
Kepastian Hukum Tidak Boleh Dikorbankan
Persoalan ini sesungguhnya tidak berhenti pada hubungan hukum antara BGN dan para mitra penyelenggara SPPG ang dipertaruhkan jauh lebih besar, yakni kepastian hukum Indonesia di mata dunia usaha. Saat ini pemerintah sedang bekerja keras menarik investasi, baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Berbagai kemudahan perizinan, insentif fiskal, hingga reformasi regulasi dilakukan untuk membangun kepercayaan investor agar menanamkan modalnya di Indonesia.
Namun, kepercayaan tidak dibangun hanya melalui promosi investasi. Kepercayaan dibangun melalui konsistensi pemerintah dalam menghormati komitmen hukum yang telah dibuatnya sendiri. Apabila pemerintah dapat mengurangi hak yang telah diperjanjikan hanya melalui sebuah Surat Edaran tanpa persetujuan pihak lainnya, maka hal tersebut akan menimbulkan persepsi bahwa kontrak dengan pemerintah sewaktu-waktu dapat berubah mengikuti pergantian pejabat atau arah kebijakan. Kondisi demikian tentu menjadi sinyal yang kurang baik bagi dunia usaha.
Investor, khususnya investor asing, tidak hanya mempertimbangkan potensi keuntungan ekonomi suatu negara, tetapi juga menilai tingkat kepastian hukumnya. Mereka akan bertanya secara wajar “APABILA TERHADAP WARGA NEGARA INDONESIA SENDIRI PEMERINTAH DAPAT MENGUBAH ISI PERJANJIAN SECARA SEPIHAK, BAGAIMANA JAMINAN PERLINDUNGAN HUKUM BAGI INVESTOR ASING KETIKA SUATU SAAT MENGHADAPI SITUASI YANG SERUPA?”
Pertanyaan tersebut bukanlah bentuk ketidakpercayaan, melainkan bagian dari analisis risiko investasi yang lazim dilakukan di seluruh dunia. Apabila persepsi mengenai lemahnya kepastian hukum berkembang, maka bukan tidak mungkin calon investor akan menunda, bahkan membatalkan rencana investasinya dan memilih negara lain yang dinilai lebih konsisten dalam menghormati kontrak. Padahal investasi memiliki peran yang sangat penting dalam mendorong pertumbuhan ekonomi nasional, membuka lapangan pekerjaan, meningkatkan penerimaan negara, serta menggerakkan roda perekonomian masyarakat.
Oleh karena itu, menjaga kepastian hukum bukan hanya melindungi hak para mitra penyelenggara MBG, tetapi juga menjaga reputasi Indonesia sebagai negara hukum yang layak dipercaya oleh masyarakat dan dunia usaha.
Negara Hukum Menuntut Konsistensi Pemerintah
Indonesia secara tegas menyatakan dirinya sebagai negara hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Konsekuensi dari prinsip tersebut adalah setiap tindakan pemerintahan harus didasarkan pada hukum, bukan semata-mata pada kehendak pejabat yang sedang menjabat. Dalam negara hukum, pemerintah bukan hanya pembentuk kebijakan, tetapi juga subjek hukum yang wajib menghormati peraturan perundang-undangan maupun perjanjian yang dibuatnya sendiri. Kebijakan SE Nomor 12 Tahun 2026 ini juga tidak sejalan dengan Pasal 28D Ayat (1) yang berbunyi:
“Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.”
Tindakan BGN yang mengubah aturan secara sepihak merampas kepastian hukum bagi para mitra lokal yang telah mengorbankan modalnya.
Prinsip tersebut diperkuat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang menghendaki setiap keputusan maupun tindakan pejabat pemerintahan didasarkan pada Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Di antara asas tersebut terdapat:
- Asas kepastian hukum;
- Asas kecermatan;
- Asas tidak menyalahgunakan kewenangan;
- Asas keterbukaan;
- Asas kepentingan umum.
Apabila suatu kebijakan justru bertentangan dengan Perjanjian Kerja Sama yang masih berlaku, bahkan bertentangan dengan Petunjuk Teknis yang menjadi dasar pelaksanaannya sendiri, maka patut dipertanyakan apakah kebijakan tersebut telah memenuhi prinsip kepastian hukum dan kecermatan sebagaimana diwajibkan oleh UU Administrasi Pemerintahan. Kepastian hukum bukan hanya melindungi masyarakat dari tindakan sewenang-wenang, tetapi juga menjadi fondasi utama bagi keberlangsungan pemerintahan yang profesional, akuntabel, dan dipercaya oleh publik.
Langkah Hukum Yang Bisa Ditempuh Bagi Mitra dan Yayasan
Karena Surat Edaran tersebut menimbulkan kerugian nyata dan diterbitkan oleh pejabat tata usaha negara, langkahstrategis bagi para mitra
1. Jalur Administratif (Upaya Keberatan)
Berdasarkan UU Administrasi Pemerintahan, para mitra/yayasan secara kolektif dapat mengajukan Surat Keberatan Administratif kepada Kepala BGN atas terbitnya SE Nomor 12 Tahun 2026, dengan tembusan kepada Presiden RI selaku atasan langsung BGN. Upaya ini mendesak pembatalan SE karena bertentangan dengan Juknis No. 401.1/2025 dan PKS yang berlaku.
2. Gugatan Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa (PMH Penguasa)
Jika jalur administratif buntu, mitra dapat mengajukan Gugatan Perbuatan Melawan Hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad) melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) (berdasarkan perluasan kewenangan PTUN dalam UU Peradilan TUN dan UU Administrasi Pemerintahan). Objek gugatannya adalah tindakan faktual/kebijakan SE yang melanggar hukum perdata, juknis, dan AAUPB.
3. Gugatan Wanprestasi Perdata
Mengingat dasar hubungan ini adalah Perjanjian Kerja Sama (PKS), yayasan dapat menggugat BGN ke Pengadilan Negeri atas dasar Wanprestasi (Pasal 1243 KUHPerdata) untuk menuntut pembayaran ganti rugi penuh atas insentif Rp6.000.000,00/hari yang dipotong secara sepihak
Penutup
Program Makan Bergizi Gratis adalah program yang sangat baik dan patut didukung oleh seluruh elemen bangsa. Kritik terhadap kebijakan pelaksanaannya tidak boleh dimaknai sebagai penolakan terhadap program tersebut, melainkan sebagai bentuk kepedulian agar program yang menyangkut hajat hidup masyarakat ini tetap berjalan di atas fondasi hukum yang kuat, sebesar apa pun tujuan suatu kebijakan, pelaksanaannya tetap harus berada dalam koridor hukum.
Negara hukum bukan hanya menuntut masyarakat untuk menaati hukum, tetapi juga mengharuskan pemerintah memberikan teladan dengan menghormati setiap peraturan dan perjanjian yang dibuatnya sendiri. Sebab ketika negara konsisten menjaga kepastian hukum, maka kepercayaan masyarakat akan tumbuh, dunia usaha akan merasa terlindungi, dan investor—baik dari dalam maupun luar negeri—akan semakin yakin bahwa Indonesia adalah negara yang layak menjadi tujuan investasi.
Pada akhirnya, kekuatan sebuah negara hukum bukan hanya diukur dari banyaknya peraturan yang dibuat, melainkan dari konsistensi pemerintah dalam menaati hukum dan menghormati komitmennya sendiri. Ketika negara menjaga komitmennya, masyarakat akan percaya, dunia usaha akan berkembang, dan investor akan merasa aman menanamkan modalnya di Indonesia.
Kesimpulan dan Saran
Kebijakan idealis yang mengatasnamakan kualitas tidak boleh menabrak koridor hukum publik dan privat yang berlaku. Kepala BGN sepatutnya memahami bahwa roda pemerintahan harus berjalan di atas asas kepastian hukum, bukan kepuasan diskresi personal. Guna menyelamatkan marwah program MBG serta menjaga kepercayaan investasi di Indonesia, BGN disarankan untuk segera mencabut SE Nomor 12 Tahun 2026 atau melakukan musyawarah resmi demi menyusun Adendum PKS yang adil bagi seluruh pihak.(***)